民間糾紛的時代特色與人民調解的對策

發布時間:2017-08-22 09:27:15  瀏覽次數:1702
【字號: 】【打印】【關閉

     劉紅福     建省廈門市思明區司法局

人民調解作為我國非政府組織(群眾性組織)化解社會矛盾的機制,在當下社會變革、糾紛多發時期,有著越來越廣闊的作用發揮空間,人民調解前提的自愿性、過程的協商性、結局的和解性,對于化解當事人的糾紛,消弭雙方因糾紛而產生的對立甚至仇恨情緒,并最終修補出現裂縫的社會關系,都有著訴訟、仲裁等裁決性糾紛解決方式所不能比擬的優勢。而且人民調解在解決糾紛,緩解、化解社會矛盾糾紛方面,還具有成本低、效率高的優勢,且這里的成本不僅包括經濟成本,也包含著社會成本。為充分發揮人民調解的作用,筆者擬就當前民間糾紛的特色及人民調解應有的應變對策,進行簡要分析,以求教于各位領導、專家與同行。
一、民間糾紛的時代特色
當下中國社會處于轉型時期,經濟的高速發展、交通的便捷快速、信息的靈敏通暢、就業的靈活機動、人口的流動遷徙,加上住房結構的改變,已經大大改變傳統的鄉親關系、同事關系、睦鄰關系。鄉親已是“同在異鄉為異客,相逢相見不相識”;鄰居“對門不相識”也不是個別現象;至于以往固定的同事關系,現在因頻繁的跳槽或被辭退,也只有留下不多的記憶。而且隨著我國經濟體制的深刻變革,社會結構發生了深刻變動,利益格局出現深刻調整,人們思想觀念發生深刻變化,導致社會各種矛盾糾紛不斷增加。可以說,處于轉型時期的當下社會,民間糾紛出現了如下時代特色:
(1)陌生性。陌生性是指當下不少民間糾紛發生在互不相識的陌生人之間。傳統的民間糾紛,往往是發生在熟悉的人之間,如相鄰糾紛、婚姻糾紛、家庭財產糾紛、老人贍養糾紛,無不發生在熟悉甚至親人之間。但現在,即便是鄰里糾紛,也可能是發生在陌生人之間,因為現在不僅對門不相識,而且鄰居也是處于頻繁更迭之中。糾紛的陌生性,一方面使糾紛的雙方對糾紛的發生都有突然感、迷茫樣,另一方面致糾紛雙方缺乏互信基礎,難以及時自行化解。如因張某在福建省某市世貿商城5樓跳樓自殺身亡引發的糾紛,陌生性明顯。世貿商城與張某沒有工作關聯,與張某的親屬更不熟悉。但死者家屬認為世貿商城將消防平臺違規用于營業致死者輕而易舉爬上平臺邊緣,且當日的世貿商城現場處置措施不當致圍觀群眾起哄等,世貿商城有過錯且該過程促成了死者的自殺行為。于是,張某的姑媽等家屬7人到世貿商城門口擺放遺像、拉舉白布條、撒冥紙做法事,干擾世貿商城的營業,從而出現糾紛。張某自殺行為,使世貿商城與張某的親屬原本不熟悉的雙方產生紛爭,出現了矛盾。而從廈門市思明區道路交通事故糾紛人民調解委員會調處的案件來看,交通事故糾紛絕大部分都是發生在陌生人之間的糾紛。
(2)突發性。突發性是就糾紛雙方主觀狀態而言的,即糾紛雙方或者一方對可能出現的糾紛,事先并沒有追求或者預感。突發性是與陌生性相伴隨的,因為糾紛往往發生在原本不相識的人之間,沒有傳統民間糾紛那種事先有苗頭、有前奏的狀況出現,因而具有突如其來、猝不及防的感覺。這種突如其來的糾紛,往往是在生活、工作、出行或者臨時交易過程中,因為偶發的因素或者一方過錯行為就突然引發。前例世貿商城張某自殺引發糾紛案,就同時具有突發性的特點。而且,由于經濟的發展,財富的積累,生活工作習慣、興趣發生改變,人們似乎總是處于高速運轉之中;而科技的發展,社會生產產品日新月異,各種全新的設施設備投放于人們的生活、工作之中。而面對這種高速的全新的生活,社會組織與社會管理機制總是顯得滯后,一旦發生糾紛,大家的感覺首先是突然與意外。我區2012年上半年調處的16件重大人身損害賠償糾紛中,多為這樣突然意外發生的糾紛。同樣,交通事故糾紛的發生,對當事人雙方都有突發感覺,即便是那種“碰瓷”引發的糾紛,對于被“碰瓷”的一方仍然有突發感。
(3)群體性。群體性事件是指一定數量的人群為了實現某一目的,采用圍攻、靜坐、游行、集會等方式對抗黨政機關乃至破壞社會公私財物和干部群眾人身安全、擾亂社會秩序的事件。民間糾紛群體性的特征緣由于兩方面:一方面當下一些熱點問題往往涉及群體利益,如環境安全保護、城區規劃改造、基礎工程建設、物業服務管理、企業欠薪倒閉等,就是涉及群體利益的事項,如發生紛爭,就具有波及面廣,具有強烈的群體性;另一方面是由陌生性的特征引發的,因為糾紛發生在陌生人之間,相互之間缺乏基本的信任基礎,為了給自己增加安全感,糾紛的一方往往想到糾集自己的親友、老鄉,而當下交通與通信的便捷,也為陌生人之間糾紛演變為群體性事件提供了可能。群體性糾紛多發也成了當下民間糾紛的明顯特征。2011年廈門市思明區各人民調解組織共制止群體性械斗3件34人,防止群體性上訪18件809人,協助穩控處理群體性事件35件,涉及1507人。
(4)專業性。專業性是指新時期的民間糾紛,往往涉及專業性問題或者發生在專業很強的領域,不僅涉及專門的法律規范,而且涉及專業技術知識。如醫患糾紛、道路交通事故糾紛、網絡侵權糾紛、網絡購物糾紛、電話電視服務糾紛等,都不僅涉及專門調整這些領域的法律、法規,而且也涉及這些領域的技術性問題。這些涉及專業性的民間糾紛,不具備一定的專業知識和法律知識人員,要想從中分清是非并給予糾紛雙方可以接納的勸導,是很困難的。如發生在我區某中醫康復門診部員工丁某突發腦溢血糾紛事件,就是典型的專業性糾紛。2011年8月8日該中醫康復門診部員工丁某因突發腦溢血送中山醫院救治,8月22日下午在醫院病逝。其間,中醫康復門診部已支付醫療費用、營養費、死者家屬在廈住宿費等多項費用,還發動員工捐款;死者家屬認為丁某是過勞死,提出約80萬元的賠償要求。這其中涉及是否醫療事故、是否工傷事故等諸多技術的、專業的法律問題。醫患糾紛、交通肇事糾紛,往往也伴隨著很強的專業性問題。
二、人民調解的應變對策
上述民間糾紛的特點,對人民調解的方法和人民調解員的素質提出了新的要求,人民調解原有的某些優勢,會因為民間糾紛情況的變化而不存在。如民間糾紛的陌生性,使得原來社區調解人員的知根知底、鄉里鄉親的感情優勢,或借助街坊鄰居聯合調處來調解、化解矛盾的優勢沒有了。而糾紛的突發性、專業性,也必然使原有的苦口婆心、婆婆媽媽耐心優勢化為烏有,而必須用專業知識的分析、利害關系的梳理來說服當事人。至于民間糾紛的群體性,則要求化解矛盾的組織與機制,必須具有迅速、果斷、權威的處置機能。
民間糾紛的新特色、新特點,也向人民調解提出發展、變革的內在需求,而這些發展、變革的內在需求是否得到滿足,直接制約、影響人民調解作用的發揮。為了應對當下民間糾紛的新特點,結合所在區域人民調解實踐,筆者認為人民調解的對策有:
(一)組建縣(區)級人民調解指導協調中心
為了應對民間糾紛的群體性、突發性及專業性的特點,筆者認為有按照一定的行政區劃設立人民調解指導協調中心的必要,而根據我國現在區劃的特色及法律的有關規定,在縣區行政區劃中首先設立人民調解指導協調中心是合適的。首先,設立縣(區)級人民調解指導協調中心,是人民調解法賦予司法行政機關的職能。《人民調解法》第5條規定,縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作。為著完成這一法律賦予的職能,設立專門指導人民調解工作的人民調解協調指導中心,是很有必要的。其次,設立縣區人民調解指導協調中心,既有利于對縣區轄區范圍內的人民調解組織進行有效指導,也避免機構重疊。如轄區范圍過大,指導的有效性受制約。最后,有利于人民調解對轄區范圍內的糾紛作出迅速反映,有利于及時處置突發性、群體性糾紛事件。
有必要說明的是,人民調解協調指導中心,不同于縣(區)級人民調解中心。有的區縣成立某某人民調解中心,其職能更多的是發揮人民調解委員會的作用,只不過以縣區級人民調解委員會的形象出現。區縣人民調解中心(人民調解委員會)對于取得和鞏固糾紛雙方的信賴,增加人民調解的權威性,是有積極意義的,而且對于調處重大、疑難糾紛案件也有積極因素。但《人民調解法》規定主要是在農村村委會、城市居民委員會設立調委會,鄉鎮、街道、人民團體或者其他組織是根據需要參照人民調解法有關規定設立人民調解委員會調解民間糾紛。如果設立縣區級人民調解委員會,并且由縣級司法行政機關的領導出任調委會主任、副主任,會有點運動員與裁判員一體化的感覺,與法律賦予縣級司法行政機關作為人民調解的指導者的職能,在角色上有點沖突。而且,人民調解的作用,關鍵在于促成糾紛雙方當事人在平等協商自愿的前提下達成和解協議(調解協議),調解(和解)協議,只要是雙方當事人自愿達成的,其效力是一樣的。人民調解不應當有級別區分,不應當有級別管轄。只要當事人愿意,任何人民調解組織都可以進行調解,其調解之后達成的調解協議,其效力也是平等的。但如設立縣區級人民調解中心(委員會),容易給糾紛當事人造成縣區級人民調解委員會是社區、街道調委會的上級調解組織的誤解,從而弱化街道、社區人民調解委員會的作用。因此,筆者更傾向于在縣(區)這個層面,以設立人民調解指導協調中心,更為妥當。
所謂人民調解指導協調中心,顧名思義,就是對轄區人民調解工作進行指導和協調,自身并不直接調處糾紛案件。其主要職能是指導人民調解委員會開展調解業務,協調人民調解委員會相互之間及人民調解與行政調解、訴訟調解的關系,培訓和懲戒人民調解員,接納調解事項并進行合理分配與調劑,保障人民調解委員會及人民調解員依法進行調解工作。
為著完成人民調解指導協調中心的職能,中心可以設立指導委員會、協調委員會、培訓委員會、紀律委員會、維權委員會,分別承擔指導、協調、培訓、懲戒和保護的職能。
需要特別提出的是,參照110報警機制,在人民調解指導協調中心,應當設立接受當事人申請調解的專線電話,筆者傾向于將人民群眾耳熟能詳的“148”號碼,作為當事人申請調解的電話。當事人發生糾紛,如果愿意,可以撥打“148”申請調解,然后由中心根據方便、迅速的原則,具體聯系、安排某一人民調解委員會具體進行調解。這樣有利于充分發揮已經構建的調解網絡在維護社會穩定、和諧社會關系上的作用,也有利于發揮人民調解指導協調中心的作用。
(二)組建行業性、專業性調委會
行業性、專業性調委會因其專業性與行業性的優勢,不僅有利于取信糾紛當事人,而且有利于把握糾紛的癥結所在,有利于在明法析理的前提下化解矛盾。行業性、專業性調委會,作為應對民間糾紛專業性、群體性的有效機制,其意義已經得到領導部門的肯定,并在實踐中發揮作用。
2011年5月12日司法部下發《關于加強行業性專業性人民調解委員會建設的意見》,以規章的形式深刻揭示了人民調解調解組織變革、發展的行業性需求,要求設立行業性、專業性調委會。全國各省、市、自治區司法行政機關也相繼提出了“大力加強行業性、專業性人民調解委員會建設”的要求。
實踐中,行業性、專業性調委會已經凸顯積極作用。筆者所在區是廈門中心城區,結合商業名街、重大商圈、重點商貿區多的特點,我們積極在重點商圈、重點樓宇、重點區域先后培育19家行業性、專業性調委會,初步形成了“樓宇內糾紛樓宇內解決、商圈內矛盾商圈內化解”的“自療自愈型”糾紛化解模式。2009年1月~2011年12月,我區行業性、專業性調委會共調處各類糾紛887件,涉及2676人,涉及金額2102.19萬元,有力地促進了區域經濟繁榮,維護了社會和諧穩定。
行業性、專業性調委會有利于人民調解與行政調解、司法調解有機銜接。2010年思明區將人民調解機制引入原本是由交通警察進行行政調解的交通事故糾紛之中,成立了“思明區道路交通事故糾紛人民調解委員會”(以下簡稱交調委),交調委建立起了人民調解與行政調解、司法調解相互銜接、相互補充的“三調”對接工作機制。2012年我區又設立勞動爭議人民調解委員會,同時建立起人民調解與勞動爭議仲裁的對接機制,為構建和諧勞動關系,發揮人民調解的積極作用。
(三)廣泛聘請專兼職調解員,建立調解員名冊
調解人員是人民調解活動的具體承擔者、主持者、勸導者,直接參與調解活動。為應對調解工作民間糾紛的時代特色,對人民調解員提出了專業性與廣泛性的需求。
調解人員的專業性需求反映在以下幾點:首先,是行業性、專業性調委會組建的需要,因為缺乏專業人員作為調解員,不少行業性、專業性調委會也是徒有其名,而且調解人員專業知識與專業素質的高低,還直接制約行業性、專業性調委會作用的發揮。其次,是地域性調委會調解專業性案件的需要。雖然專業性、行業性調委會成立,但從有效及時調解出發,也不排除地域性調委會及時調處發生在轄區內的涉及專業性糾紛。最后,是提升調解率的需要。專業人員運用專業知識對糾紛事項的分析,利害關系的梳理,不僅有利于說服糾紛雙方達成和解協議,而且更有利于達到“堅持原則,明法析理,主持公道,防止矛盾激化”的調解效果,保障調解協議的合法性、正當性,杜絕糾紛反復。
而調解人員的廣泛性,是應對民間糾紛陌生性的需要。所謂調解人員廣泛性需求,是人民調解委員會應當從各行各業,社會各界聘請人民調解員。特別需要強調的是,如從在本地經商從業的成功人士聘請人民調解員,對于化解具有外地籍因素的糾紛是有積極意義的。因為外地籍人民調解員人員調處外地籍當事人糾紛,更容易獲取當事人的信賴并從而促使當事人和解達成協議,解決糾紛。
為著體現人民調解員的廣泛性與專業性,筆者傾向于除在各人民調解委員會聘請專職的人民調解員之外,還應從社會各界廣泛聘請兼職的人民調解員。兼職的人民調解員由縣區人民調解指導協調中心統一聘請,然后根據需要或者當事人的指定,臨時安排到具體的調解委員會調處具體案件。參照各個城市仲裁委員會的做法,縣(區)人民調解指導協調中心,應當建立和印制人民調解員名冊,把人民調解員名冊排放在各人民調解委員會中。人民調解員名冊,除了注明人民調解員的專業、職稱、職務之外,應當特別注明人民調解員的籍貫,以便讓外地籍的糾紛當事人,選擇其認為可信賴的人民調解員。

一套连码人民币值多少钱