人民調解員職業化發展路徑探索

發布時間:2017-10-20 14:41:55  瀏覽次數:2417
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上海市司法局基層工作處 上海市松江區司法局  聯合課題組* 

黨的十八屆四中決定將健全社會矛盾糾紛預防化解機制作為推進依法治國和多層次多領域依法治理的重要手段,并指出要完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制;加強行業性、專業性人民調解組織建設,完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。推進人民調解員的職業化建設,是完善多元糾紛解決機制必須重視的一個重要環節。

一、人民調解員職業化的概念及主要內涵

(一)人民調解員職業化的概念

根據《現代漢語詞典》上的解釋,“職業”就是指“個人在社會中所從事的作為主要生活來源的工作”,同時又有“專業的、非業余的”意思。[1]由此,對于職業化,我們可以理解為對某一項特定職業,為提升其專業程度及效能,而對職業人員工作上標準化、規范化和制度化等方面的要求。人民調解員的職業化,就是將人民調解員當作一種專門的職業,使從業人員具備應有的業務素質,能夠得到與這一職業的工作量和社會貢獻相適應的報酬,并按照這一職業的內在規律和職業規范進行活動的過程。[2]

(二)人民調解員職業化的主要內涵

人民調解員職業化的主要內涵通常包括四個方面:

1、人民調解員的職業化意味著人民調解員從事調解工作時應獲得相應的職業報酬。由于職業從事人民調解工作,意味著該群體喪失了從其他勞動中獲得報酬的機會,因此,有必要為調解員的勞動支付一定的報酬,使他們的生活有保障,可以集中精力做好人民調解工作。另外,從報酬的水平上看,要與勞動量和社會貢獻相適應,與當地居民人均收入水平和消費水平相適應。

2、人民調解員的職業化意味著人民調解員從事調解工作時應具有勝任該項工作的專業知識和技能。改革開放以來,我國進入從傳統型社會向現代型社會轉換的新時期。在工業化、城市化、市場化、信息化和全球化的推動下,社會呈現出利益多元化、組織結構多元化和文化觀念多元化的趨勢。體現在糾紛解決領域,糾紛的主體、類型和解決方式都發生了新的變化。[3]這些新趨勢和變化的出現,導致對人民調解員的專業知識和技能要求也更高。

3、人民調解員的職業化意味著調解員是主要工作精力和時間均投入在人民調解方面的專職工作人員。過去調解傳統型民間糾紛主要依靠人民調解員和親友勸說的方式,現在調解征地拆遷、環境污染、勞動爭議、醫療糾紛等新型矛盾糾紛還要析理說法、依法服人,有的還要聽證、專家咨詢。人民調解員既要懂調解業務,又要懂矛盾糾紛所涉領域的業務;既要懂風土人情,更要懂政策法律。[4]工作要求的提升,需要一批專職工作人員,不斷豐富和積累調解經驗,提高調解的實際效果和效率。

4、人民調解員的職業化意味著調解員要遵守職業紀律,具有較強的職業意識。調解員需要嚴格遵守《中華人民共和國人民調解法》和《人民調解工作若干規定》,當前需要遵循的行為規范主要包括:人民調解員的中立要求,人民調解員的保密要求,對當事人的尊重要求,廉潔自律要求。[5]

二、上海市人民調解員職業化的主要特點及現狀分析

(一)上海市人民調解員職業化的主要特點

上海市人民調解員職業化的主要特點表現在三個方面:

1、職業化的進程緊隨專業化進程而不斷深入。上海市人民調解職業化制度脫胎和植根于人民調解專業化建設,隨著人民調解在不同專業領域的拓展,帶動了上海市人民調解職業化的整體進程。在區層面建立的專業領域人民調解組織,其組織架構不與其行政實體重疊(在街鎮、村居層面較易發生重疊),新增人員又基本都是由獨立渠道引進,有效避免了傳統調解組織容易出現的兼職現象,組織和人員的獨立性,使人民調解的專業化自然衍化為職業化的發展。

2、人員結構的縱向分布呈倒金字塔型。主要表現在職業人民調解員的人數總量和綜合素質方面,區層面總體上優于街鎮,街鎮總體上優于村居。以松江區為例,職業人民調解員在區層面共有28人(并配有專職文員17人),在街鎮層面共有3人,村居則為0。在綜合素質方面,區層面調解員中,年紀較大的一般具有多年政法部門工作經歷或基層工作經歷,年紀較小的,一般具有大學學歷,并在擔任多年文員后方轉任調解員,這些區層面的調解員都已具備了較高的理論水平和實踐經驗優勢。

3、在與非職業化人民調解領域的對比上體現出巨大優勢。區層面的職業人民調解員,利用專業人民調解組織這樣的平臺,處理了一些類型最復雜的糾紛,比如醫療糾紛人民調解委員會,引進有多年從醫經歷的醫療背景人士擔任調解員。區層面的職業人民調解員,還有效處理了全區一些類型最多發的糾紛,比如松江區道路交通事故損害賠償糾紛人民調解委員會,在2014年,雖只有7名職業人民調解員,但受理交通事故損害賠償糾紛達到7890件,調解成功7703件,制作調解協議書7679份,標的金額7429.65萬元。區層面人民調解員數量占比很小,卻成功調處了所在區大部分的行業性專業性糾紛,其優勢得到充分發揮和體現。

(二)上海市人民調解員職業化的現狀分析

目前全市已經建立了較為完備的人民調解組織體系。截至2014年底,全市共有人民調解委員會6440個,其中專業性人民調解委員會198個;全市共有33866名人民調解員,其中專職人民調解員8875名。全市形成了“橫向到邊、縱向到底、上下貫通、左右聯動、信息暢通”的人民調解組織網絡,其中,縱向布局主要為街鎮——村居傳統人民調解組織體系;橫向布局上,主要為在區層面建立的各類專業人民調解組織,主要包括區道路交通事故損害賠償糾紛人民調解委員會、區勞動爭議人民調解委員會、區醫療糾紛人民調解委員會、區房地物業糾紛人民調解委員會、涉校糾紛人民調解委員會等。各調解組織通過長期穩定運行,逐步建立起確保人民調解工作開展的相關制度,培育培養了一大批業務較為熟練、有較強矛盾糾紛化解能力的人民調解員隊伍。

從當前看,上海市人民調解員職業化機制已經日趨完善,也體現了較強的適用性和生命力,但仍然存在一些亟需解決的問題。

1、倒金字塔型的人員分布結構,不利于發揮基層調解組織的積極性。市司法局曾發文確定了街鎮、村居分別配置5名、1名專職人民調解員的標準,但從現實層面看,在街鎮和村居兩級的人民調解員大多身兼數職。在村居,同樣面臨人員、經費有限但業務龐雜的問題,村居的調解員一般由村居“兩委”成員兼任,村居委每屆任期三年,換屆選舉更加劇了人民調解員的不穩定性。相對而言,只有區層面的人民調解組織,機構和人員相對獨立,由此得以穩定,從而使業務能不斷拓展。

2、人民調解員職業化的保障不盡到位,不利于培育精英化的職業群體。區層面設置的專業調委會,在辦公用房、業務用房、辦公設備等硬件方面的保障基本到位,但是在調解人員經費投入上,仍普遍存在不足的現象。首先是收入的絕對水平上,部分專職調解員整體收入仍然偏低,區層面年輕專職調解員一般月收入在三四千元的水平。其次從收入的相對水平上看,專職人民調解員的收入與其他行業收入相比也偏低。比如區醫調委專職調解員月收入能達到5000元,但如果他們繼續在醫療機構等單位執業,收入一般能達到上萬元。相對偏低的收入水平,既不容易維持專職人員的隊伍穩定,也不利于提供有吸引力的薪資水平,從而吸引高素質、高水平的人員充實隊伍。

3、人民調解員職業水平和層次仍存在提升空間。當前,職業人民調解員主要存在幾方面問題:(1)年齡結構相對老化。一旦年老成員逐步退出職業隊伍,年輕成員的培育又需要較長過程,勢必影響到隊伍的整體職業水平。(2)學歷和工作閱歷難以匹配。部分年輕調解員雖全日制大學畢業,或者具有法學專業背景,但工作閱歷不深,調解過程中相對難以獲得當事人的認可。部分閱歷豐富的調解員,資格老,容易為當事人所接受,但又存在實際學歷不高,以及缺乏法律專業知識系統學習的問題,使部分糾紛在調解過程中缺乏足夠法律依據作支撐。(3)政法工作經歷和基層工作經歷不夠。有政法工作經歷的成員占比不到一半,有街鎮或村居工作經歷的成員占比更小,大部分年紀較輕的調解員系由文員轉任,工作背景較為單一,對基層情況的了解不夠深入,缺乏調解員所應具備的復合型知識結構。

三、上海市人民調解員職業化的路徑選擇

(一)在不同行政層級上職業化的差異化布局

正如前所述,區、街鎮及村居所呈現的倒金字塔式人員結構,存在根基不牢的隱患,不利于發揮基層的積極性。區層面人員結構已經基本成型,但同時要采取必要手段激發街鎮及村居人員的積極性,在推進職業化的同時,也需要推進非職業化人民調解體系的進一步發展,否則頂層的職業化就缺乏牢固的基礎。為此,需要以矛盾的不同層次化解體系為基礎,對不同層面的人民調解體系重新梳理和規劃,使職業化與非職業化互為倚重,協同推進。具體見下表:

表:不同層面人民調解體系的差異化布局設計

主要模式

層面

重點平臺

工作重心

人員規劃

人員引進方式

職業化模式

專業人民調解委員會

發展職業人民調解員

根據區層面專業人民調解組織的需求確定

向社會公開招聘

專職化模式

(類職業化)

街鎮

普通人民調解委員會

發展專職人民調解員

根據街鎮矛盾糾紛數量,靈活確定1-5名專職人民調解員

向社會公開招聘或街鎮內部聘用

傳統模式

村居

普通人民調解委員會

在村居自治理念下發展兼職人民調解員

根據村居矛盾糾紛數量,確定不低于1名兼職人民調解員

一般由村居委工作人員兼任

在區層面,以專業人民調解組織為平臺推進職業化模式,在街鎮推進人民調解員的專職化,在村居繼續深化傳統人民調解工作模式,構成新的三層立體式人民調解組織體系。通過職業化與非職業化共同推進,區、街鎮、村居在有效對接之后,矛盾的逐層解決制度就有了較強的執行基礎,使一般矛盾能在村居調委會解決,做到“小事不出村(居)”;村(居)無法調處的非專業領域矛盾糾紛,基本能在街鎮一級阻斷,做到“大事不出(街)鎮”;專業性很強、復雜程度高的專業領域矛盾,要在區層面調解解決,做到矛盾不上交”。

如表所示,對人民調解員職業化在不同層面的主要操作策略,主要建議有:

1、區層面。區層面專業人民調解組織普遍采用政府購買服務模式,其優點在于“去行政化”[6]、不增加政府編制人員的同時,又確保對調解組織和調解人員的監督管理,能保持一支相對穩定的職業調解員隊伍。鑒于我市區層面專業人民調解組織框架已經基本搭建完成,已經具有了一支較穩定的職業人民調解員隊伍,因此,區層面的策略主要以繼續鞏固和完善為主。重點是完善在各專業領域人民調解組織的布局,并吸納有專業知識背景的人員擔任職業人民調解員,使區級層面有能力化解直接受理的,或由下級調委會移交的各種專業領域矛盾糾紛。

2、街鎮層面。街鎮層面不推廣職業化模式,但可以走一條既與傳統調解模式相似,又與職業化模式相似的類職業化模式,即重點發展專職人民調解員,每個街鎮根據實際情況配備1-5名專職人民調解員,其專職從事人民調解工作,但并不以人民調解員為終身職業。專職人民調解員的隊伍,由于工作具有專一性,也能通過工作積累,提高化解矛盾糾紛的能力。該模式的運行,仍較為符合人民調解制度“群眾性、民間性、自治性”[7]的特質。

3、村居層面。繼續深化傳統人民調解組織建設,發揮好兼職調解人員對本地人員熟悉的優勢,做好矛盾預防和化解工作。同時也要加強與街鎮調解組織的對接,提高矛盾預防和化解水平,特別是依法進行調解的能力。

(二)人民調解員職業化的保障制度

提高人民調解員待遇,完善人民調解員保障制度,是人民調解員職業化的有力支撐[8]。保障至少應包含三方面的內容:

1、保障人民調解員的職業待遇,包括基本的生活供給和良好的職業前景。政府購買服務應成為解決人民調解員報酬的主渠道[9],可以將調解員的薪酬分成兩部分,一部分為基本工資,保障人民調解員每月的基本收入;另一部分為績效工資,以月度、年度績效考核為依據[10]。在正式建立績效考核制度之前,可以繼續采用現行的“以案定補”、“一案一補”等方式,靈活解決人民調解員調解補貼經費[11]。在補貼部分的發放上,要結合糾紛的難易程度、糾紛數量等情況,難度較大的要適當提高補貼標準,對于糾紛數量較少的也要綜合考慮,避免因糾紛較少而大幅影響調解員的收入。

2、保障人民調解員的職業權力,確保其正常調解工作不受到外部或內部的行政干擾。要首先保障人民調解組織的獨立性,人民調解組織可以設定并遵循合適的議事規則,對內部事務進行自主管理。同時要保障人民調解員的獨立性[12],人民調解員在糾紛調解中,不受外界的干擾,其調解過程應接受行業監督,但行政權力等不應干預調解,影響到人民調解員的中立性。

3、保障人民調解員的職業地位,確保人民調解員在任用之后非經法定事由不被免職、降職、辭退或處分[13]人民調解員的職業人格需要獲得保護,其尊嚴和社會地位需要獲得維護。只有保障其人格上的獨立,才能保障其業務的獨立性;只有社會地位獲得認可,才可能不斷吸引優秀人才加入人民調解員隊伍,形成穩定的職業共同體。

(三)作為職業群體執業規范程度的提升

1、建立人民調解員的職業準入標準。調解職業化的基礎是有一支高素質的調解員隊伍,這是職業準入所要解決的問題,包括調解員的來源、入職標準、遴選程序等。司法部發布的《人民調解工作若干規定》明確了擔任人民調解員的條件,在執行這套標準時,可以選擇雙軌制。聘任時,可以參照世界各國關于非訴訟糾紛解決機制(ADR),將參加專門性的糾紛解決學位課程作為人民調解員的入職前提,或者實行優先錄用[14],目前上海政法學院已設置人民調解專業,可以進行對接。

2、建立人民調解員的職業規范。不同的調解機制固然有著不同的操作細則,但也必須遵守一些通用的標準,如當事人自愿、調解員中立、調解過程和內容根據當事人要求保密等。要充分發揮人民調解協會的作用,統一制定職業道德規范和調解規則,對調解員執業行為進行自律監督[15]。人民調解員在工作過程中,要遵守執業標準和執業規范。

3、建立人民調解員的職業評價體系。主要包括調解員執業是否合格,是否應受獎勵懲罰的評判,還包括調解員的職級評定。有必要基于對調解員的專業水平、經驗和資歷、職業道德素養、糾紛調解質量及社會反響等的綜合考評,建立起人民調解員業務等級制,對不同等級的調解員在薪資待遇方面,也應有相應的分級。目前上海市人民調解員的業務等級劃分方法不一,市級層面只設定了首席人民調解員,黃浦區劃分為“首席、一級、二級、初任”四個級別,浦東地區劃分為“首席、一級、二級、三級”四個級別。



* 本文系市司法局基層工作處、松江區司法局聯合課題組調研成果。課題組組長:張惠軍(松江區司法局局長);副組長:商忠強(市司法局基層工作處處長);成員:賴咸森(市司法局基層工作處副處長),莫方正(松江區司法局),孟曉芳(市司法局基層工作處),李笑陽(市司法局基層工作處);主要執筆人:莫方正(松江區司法局)。

 

[1] 中國社會科學院語言研究所詞典編輯室:《現代漢語詞典》,商務印書館,1998

[2] 李喜蓮、黃帥:論人民調解員的職業化,載于《懷化學院學報》,2013.12

[3] 何文燕 張慶霖:“社會轉型期人民調解制度面臨的挑戰與進路”,載于湘潭大學學報,2014.11

[4] 徐永偉:“關于建立專職人民調解員制度的思考”,載于《人民調解》雜志,2009.7

[5] 劉敏:“人民調解制度的創新與發展”,載于《法學雜志》,2012年第3期。

[6] 何文燕 張慶霖:“社會轉型期人民調解制度面臨的挑戰與進路”,載于湘潭大學學報,2014.11

[7] 吳俊:“人民調解制度的再完善”,載于《學習與探索》,2012.1

[8] 姚惠媛 黃永華:“論人民調解員的職業化”,載于《經濟研究導刊》,2014.36

[9] 李玉華 楊軍生:“論人民調解員的職業化”,載于《中國司法》,2006.6

[10]徐文泉:“人民調解員職業化建設探索——以徐匯區人民調解工作為研究分析基礎”,載于《人民調解》,2013.4

[11] 張艷:“淺談人民調解經費保障”,載于《科技視界》,2014.12

[12] 李潔::“人民調解員職業化研究”,湘潭大學碩士學位論文,2013.5

[13] 王揆鵬 王定輝 劉宏:“人民調解隊伍建設中存在的問題及對策研究”,載于《前言》,2010.16

[14] 吳艷芬:“論人民調解員選任和培訓制度的完善”,暨南大學碩士學位論文,2013年

[15] 何文燕 張慶霖:“社會轉型期人民調解制度面臨的挑戰與進路”,載于湘潭大學學報,2014.11

 

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